משרד הבריאות לא פיקח על מתקני ההתפלה

 

אסדרה של מתקני התפלת מי ים ופיקוח עליהם

המבקר מתניהו אנגלמן מצא כי משרד הבריאות טרם ביצע את הסקר שנדרש לדעתו לעשות בעניין רעלני אצות ורעלנים אחרים המופרשים למים על ידי מינים פולשים נוכח משבר האקלים שעלול לגרום לפגיעה באיכות מי הגלם של מתקני ההתפלה, בין היתר בשל התרבות מינים פולשים אלו בים התיכון. כמו כן, אנגלמן מעביר ביקורת על אי פיקוח, בקרה ודיווח על איכות המים מצד משרד הבריאות.

 

מאז שנת 2018 לא ביצע משרד הבריאות ביקורת באף אחד ממתקני ההתפלה, בניגוד לנוהלי המשרד עצמו הדורשים כי המתקנים יבדקו אחת לשנה לפחות.

 

בשנת 2023 לבדה, 18 אירועי עכירות גבוהה חייבו עצירת אספקת המים מאחד ממתקני ההתפלה, אולם בשל אי דיווח של המתפיל – לא הופסקה האספקה.

 

5 מתקנים		יותר מ-13 שנים		18 אירועי עכירות גבוהה
גדולים להתפלת מי ים בישראל נכון למועד סיום הביקורת: פלמחים, חדרה, אשדוד, אשקלון, שורק א'		רשות המים לא השלימה הכנת תוכנית אב למשק המים, ולא הביאה אותה לאישור מועצת רשות המים (המועצה) ולאישור הממשלה, כנדרש בהחלטת הממשלה משנת 2010		חייבו עצירת אספקת מים ממתקן התפלה בשנת 2023, אולם בשל אי-דיווח של המתפיל לא הופסקה האספקה כאמור
כ-1,700 מלמ"ק		כ-33%		14 מקרים
יכולת ההפקה מתוכננת בידי רשות המים של מים מותפלים עד שנת 2050. במועד סיום הביקורת כושר הייצור הקבוע בהסכמי הזיכיון של חמשת המתקנים הגדולים בישראל להתפלת מי ים היה כ-596.4 מלמ"ק		מסך המים השפירים שסופקו בשנת 2022 סופקו על ידי מתקני ההתפלה		של זיהום מי ים שבגינם הופסק הייצור במתקני ההתפלה דווחו משנת 2007 ועד מועד סיום הביקורת. 8 מהאירועים נבעו מזיהום מיקרוביאלי, 4 מהם נבעו מזיהום שמקורו בדלק ושמנים, ו-2 מהם נבעו מעכירות במים בעת סערה ורעידת אדמה
אחת לשנה לפחות		כ-1.5 מיליארד ש"ח		יותר מעשור
נדרשת ביקורת במתקני התפלה על פי נוהל משרד הבריאות. בפועל, בשנים 2018 - 2023 באף אחד ממתקני ההתפלה לא נערכה ביקורת על ידי משרד הבריאות כנדרש		שילמה המדינה למתקני ההתפלה עבור מים שרכשה בשנת 2022. סכום הפיצויים המוסכמים שבהם חייבה מינהלת ההתפלה את כל המתפילים בשנת 2023 על מים שסופקו ושחרגו במדדים מהערכים שנקבעו בהסכמי הזיכיון היה כ-1.6 מיליון ש"ח		עיכוב מתמשך של משרדי הבריאות, האוצר, החקלאות, האנרגייה ורשות המים ביישום תקנות בריאות העם בעניין הקמת מתקן חלוץ (פיילוט) שמהפעלתו יוסקו מסקנות לגבי הוספת מגנזיום למים מותפלים

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

תוכנית אב למשק המים - אף שעברו יותר מ-13 שנים מהחלטת הממשלה משנת 2010, ואף שמשרד מבקר המדינה העיר לרשות המים באוקטובר 2012, באוקטובר 2015, באוקטובר 2018 ובאוקטובר 2020 על אי קיומה של תוכנית אב למשק המים, עד מועד סיום הביקורת רשות המים לא השלימה את הכנת תוכנית האב כאמור, ולא הביאה אותה לאישור מועצת רשות המים ולאישור הממשלה, כנדרש בהחלטת הממשלה משנת 2010.

 

 

אי-השלמת תוכנית האב במשך יותר מעשור ובעיקר נוכח הצורך לפעול על פי תכנון לטווח ארוך בתחום ההתפלה עלולה להקשות על ניהול משק המים. כפי שקבע מבקר המדינה בשנת 2018 "תוכנית כאמור תאפשר לנהל את משק המים כמשק בר קַייָמה, תסייע להימנע ממצבי משבר בעתיד, תתווה את המדיניות ותקבע את סדרי העדיפויות במשק המים לשנים הבאות".
 

 

אישור תוכנית לפיתוח משק ההתפלה לטווח ארוך עד שנת 2050 - רשות המים הציגה למועצת רשות המים ביוני 2023 את צורכי הייצור במשק ההתפלה לטווח ארוך עד שנת 2050, אולם עד מועד סיום הביקורת מועצת רשות המים טרם אישרה את התוכנית האמורה לפיתוח משק ההתפלה לטווח ארוך עד שנת 2050. אישור תוכנית פיתוח עד שנת 2050, ואף מעבר לכך, חיוני להמשך הפעולות התכנוניות לקידום הקמת מתקני התפלה ולהסרת חסמים סטטוטוריים, ככל שיהיו, מוקדם ככל האפשר.

 

זיהום מי ים ביניקה - משנת 2007 ועד מועד סיום הביקורת התרחשו 14 אירועים של זיהום מי ים שבגינם הופסק הייצור במתקני ההתפלה. הפסקות הייצור במתקנים היו לפרק זמן של כמה שעות ועד לחמישה ימים. הסיבות להפסקת הייצור במתקנים היו תוצאות בדיקות שבהן נמצאו זיהום מיקרוביאלי, דלק ושמנים ועכירות. זיהום מיקרוביאלי במי הים עלול לנבוע בין היתר מהזרמת שפכים וקולחים דרך הנחלים או ישירות לים. מתקני ההתפלה חדרה, שורק א' ופלמחים מספקים יחד כ-62% מהמים המותפלים, ובצירוף מתקן ההתפלה שורק ב', הנמצא סמוך למתקן ההתפלה שורק א' ואמור להתחיל לפעול בשנת 2024, יספקו מתקנים אלה כ-72% מהמים המותפלים.

 

מתקני ההתפלה שורק א', שורק ב' ופלמחים, נמצאים סמוך לשפך נחל שורק, ומתקן ההתפלה חדרה נמצא סמוך לנחל חדרה. לפי מסמכי רשות המים, לנחלים אלה מוזרמים עודפי קולחים וביוב גולמי, בעיקר כאשר יורדות כמויות משקעים גדולות, דבר שיש בו כדי להגדיל את הסיכון לפגיעה באיכות מי הגלם. למרות זאת, עד מועד סיום הביקורת רשות המים והמשרד להגנת הסביבה טרם מצאו פתרונות להזרמות הביוב והקולחים לנחלים אלה.
 

 

השלת עומס חשמל ממתקני התפלה - בהסכמי הזיכיון ובהסכמות עם המתפילים בעניין השלות עומס - קרי הפסקת אספקת החשמל למתקן לצורך ויסות הצריכה במשק החשמל, לא ניתנה לרשות המים או למינהלת ההתפלה סמכות מפורשת וחד משמעית לאשר או למנוע מהמתפילים להצטרף להפעלת הסדרי השלות העומסים בכל פעם שנגה - ניהול מערכת החשמל בע"מ (נגה) מציעה להם להפעיל הסדר, או לתת הוראות בדבר תיעדוף השלות עומס בין מתקני התפלה, משיקולים תפעוליים ואחרים. זאת, מעבר לסמכות הכללית לתת כל הוראה שמטרתה להבטיח את מימוש הסכם ההתפלה, שיכולה להיות נתונה לפרשנות במקרים ספציפיים שבהם רשות המים תדרוש מהמתפילים שלא להיענות לבקשת הפעלת הסדרי השלת עומס.

 

כך, במצבים שבהם משק המים הגיע כמעט לקצה גבול יכולת אספקת המים, כדוגמת אירוע השלת העומס במתקני ההתפלה מ-2.6.23, בו נעשתה השלת עומס בכמה מתקני התפלה גדולים בו זמנית ופעולתם הופסקה למספר שעות רצופות, רשות המים ומינהלת ההתפלה לא מנעו מהמתפילים מלהפעיל את הסדרי השלות העומס. הסדרת הסמכויות באופן מפורש וחד משמעי מקבלת משנה חשיבות בעת אירועי חירום כדוגמת איומים ביטחוניים שיכולים להשבית את מתקני ההתפלה אם בשל פגיעה ישירה בהם ואם בשל פגיעה באספקת החשמל אליהם.
 

 

היערכות לשינויי אקלים - נמצא כי משרד הבריאות טרם ביצע את הסקר שנדרש לדעתו לעשות בעניין רעלני אצות ורעלנים אחרים המופרשים למים על ידי מינים פולשים נוכח משבר האקלים שעלול לגרום לפגיעה באיכות מי הגלם של מתקני ההתפלה, בין היתר בשל התרבות מינים פולשים אלו בים התיכון.
 

 

פיקוח, בקרה ודיווח על איכות המים - אף שעל פי נוהל פיקוח על ספקי מים, תדירות הביקורת במתקני התפלה שהיקף הייצור שלהם גדול מ-30 מלמ"ק צריכה להיות אחת לשנה לפחות, בפועל, בשנים 2018 - 2023 לא ערך משרד הבריאות באף אחד ממתקני ההתפלה ביקורת לפחות פעם אחת בכל שנה, כנדרש בנוהל.

 

זאת ועוד, בידי מטה משרד הבריאות אין דיווחים של המחוזות על ביצוע הביקורות.
בדיקות פתע אקראיות של איכות המים על ידי רשות המים ומינהלת ההתפלה - ועדת הבדיקה שמינה שר האנרגייה דאז במאי 2019 בעקבות חריגות באיכות המים במתקן ההתפלה שורק א' במשך תקופה ממושכת (ועדת הבדיקה), קבעה בין היתר כי המדינה לא השתמשה מספיק בכלים שברשותה לביצוע בדיקות מדגמיות אקראיות לאיכות המים. ועדת הבדיקה המליצה בין היתר כי מינהלת ההתפלה תבצע "בדיקה יזומה, בתדירות גבוהה ובמועדים משתנים, של איכות המוצר במתקני ההתפלה".

 

בביקורת נמצא כי אף שעברו יותר מארבע שנים מהגשת המלצות ועדת הבדיקה, בפועל, עד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2023, רשות המים לא ביצעה בדיקות אקראיות "בתדירות גבוהה", כאמור בהמלצת ועדת הבדיקה. יצויין כי רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה כי לאחר מועד סיום הביקורת החלו דיגומי פתע בכל מתקני ההתפלה ותדירות הדיגום עלתה לכעשרה דיגומים בחודש בכל המתקנים. כמו כן, על אף היתרון של שימוש בדוגם אוטומטי, המאפשר לבצע בדיקת פתע אקראית באותו מתקן בכל שעה ביממה, ללא תלות בשעות העבודה של העובדים מטעם מינהלת ההתפלה, נמצא כי עד מועד סיום הביקורת מינהלת ההתפלה לא הציבה דוגם אוטומטי מרחוק לארבעה מתוך חמישה מתקני ההתפלה הגדולים, ונדרשת אצלם גישה פיזית לצורך ביצוע דגימות אקראיות.

 

אכיפה על ידי משרד הבריאות - נמצא כי בכל חמש הדוגמאות שנבדקו בביקורת (אי-דיווח על כך שמכל מי המוצר במתקן התפלה ד' היה פתוח למפגעים כגון לשלשת ציפורים שנמצאה בו; חריגות מחובת הדיווח של מתפיל ב' שעליהן העיר משרד הבריאות בשנים 2022 ו-2023; אי-דיווח מיידי של מתפיל ג' באוקטובר 2020 על אירוע דליפת תזקיק דלק לים בסמוך למתקן ההתפלה; עיכוב בדיווח מיידי של מתפיל ד' על תקלה שגרמה לעליית רמת העכירות במים המסופקים במאי 2023; ואי-דיווח מיידי של מתפיל ג' על כמה אירועים שבהם הופסקה פעולת המתפיל מעבר ל-12 שעות, לרבות אי-דיווח על פעולות החזרה לשגרה), שבהן המתפילים לא קיימו את חובות הדיווח שלהם מייד לאחר שגילו תקלות או תופעות חריגות או חריגות מערכי הסף.

 

משרד הבריאות לא הפעיל אמצעי אכיפה, כגון הגשת כתבי אישום, והסתפק בייזום דיונים עם המתפיל ובתכתובת המבהירה למתפיל שלא פעל כנדרש וכיצד עליו לפעול. יצוין שהאמצעים שיש כיום למשרד הבריאות לאכיפת חובת הדיווח, כגון מאסר או קנס, מצריכים ניהול הליך פלילי, דבר שעלול להימשך זמן לא מועט, ואינם מאפשרים הרתעה אפקטיבית לגבי הפרות חובת הדיווח למשרד הבריאות. אי-קיום חובות הדיווח למשרד הבריאות עלול לפגוע ביכולתו של המשרד להנחות את המתפיל לנקוט פעולות לשם הבטחת איכות המים המסופקים ממתקן ההתפלה ומניעת סכנה לבריאות הציבור.

 

מימוש אמצעי אכיפה על ידי מינהלת ההתפלה - בשנת 2023 התרחשו במתקן התפלה ב' 18 אירועי עכירות גבוהה, ברמה שחייבה נוסף על מתן דיווח למשרד הבריאות גם עצירה של אספקת המים מהמתקן. ואולם המתפיל דיווח רק על מקצת האירועים האמורים אחרי שהתבקש, ולא עצר את אספקת המים מהמתקן כנדרש. אף שלפי הסכם הזיכיון, מינהלת ההתפלה הייתה רשאית לדרוש מהמתפיל תשלום פיצוי מוסכם בגין כל אחד מ-18 האירועים שהתרחשו בשנת 2023 שבהם רמת העכירות של המים חרגה מהשיעורים שהותרו בהסכם הזיכיון ואף מהשיעורים שחייבו דיווח למשרד הבריאות שלא דווחו במועד וכנדרש, ובסך הכול כמה מאות אלפי ש"ח, בפועל היא דרשה מהמתפיל תשלום בסכום של כמה עשרות אלפי ש"ח בלבד.

 

 

רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2024 כי לפי שיקול דעתה המקצועי של המינהלת, סל הסעדים שהופעלו היה מאוזן ונתן מענה הולם לאירועים אלה. המתפיל השיב למשרד מבקר המדינה ביולי 2024 כי הוא החל להפעיל את המתקן במקביל לביצוע עבודות שיקום שתוכננו בין היתר כדי להתגבר על בעיית העכירות, וכי זו צפויה להיפתר לכשיסתיים השיקום.

 

פיצויים הסכמיים בגין חריגות באיכות המים - הכנסות המתפילים מהמדינה בגין רכישות מים, הסתכמו בשנת 2022 בכ-1.5 מיליארד ש"ח, בגין 540 מלמ"ק שסופקו באותה שנה ממתקני ההתפלה. נמצא כי סכומי הפיצויים המוסכמים שהשיתה מינהלת ההתפלה על המתפילים בגין מים שסופקו באיכות החורגת מערכי הסף שנקבעו בהסכמי הזיכיון נמוכים ואינם מרתיעים באופן אפקטיבי. למשל, סכום הפיצויים המוסכמים שבהם חייבה רשות המים את כל המתפילים בשנים 2018 ועד 2023, נע בין כ-0.35 מיליון ש"ח בשנת 2018 לכ-1.6 מיליון ש"ח בשנת 2023. סכומי פיצויים מוסכמים נמוכים עלולים שלא להרתיע את המתפילים מהפרה של הסכמי הזיכיון, ויש חשש שהמתפיל יעדיף, משיקולי עלות-תועלת, לשלם את הפיצויים המוסכמים על פני אספקת מים באיכות שנקבעה בהסכמי הזיכיון ובהיעדר סכומי פיצויים המהווים אמצעי אכיפה אפקטיבי, איכות המים המסופקים למערכת המים הארצית עלולה להיפגע. עם זאת, סכומי הפיצויים המוסכמים עלו לעומת הסכומים שנקבעו בהסכמי הזיכיון למתקנים הראשונים.

 

אי-ביצוע פיילוט להוספת מגנזיום למי המוצר - אף שהתקנות הורו כי יוקם מתקן חלוץ (פיילוט) לבחינת מידת הישימות של טכנולוגיות להוספת מגנזיום למים במטרה לקבל עד ספטמבר 2018 תוצאות מהימנות לגבי הישימות של הטכנולוגיות השונות, משרד הבריאות, משרד האוצר, משרד החקלאות, משרד האנרגייה ורשות המים, שהתקנות קובעות שנציגיהם ישתתפו בצוות היגוי לקביעת מתווה מתקן החלוץ, לא קידמו משמעותית את הקמת מתקן החלוץ, ואף אין צפי לתחילת הקמתו. זאת, על אף עמדת משרד הבריאות שיש צורך בהוספת מגנזיום למי ים מותפלים.

 

מתקן ההתפלה בפלמחים - היערכות לתום הזיכיון - אף שמועד סיום הזיכיון של מתקן ההתפלה פלמחים הוא שנת 2029 ועל אף התקופה הממושכת שנדרשת להקמת מתקן התפלה; ועל אף המורכבות הרבה בהיערכות לתום הזיכיון של מתקן ההתפלה פלמחים, הנובעת מהבעלות הפרטית על זכויות החכירה לדורות בקרקע שעליה מוקם המתקן ומהבעלות הפרטית על המתקן עצמו - עד מועד סיום הביקורת החשכ"ל ומינהלת ההתפלה עדיין לא קיימו הליכים משמעותיים מול בעלי הקרקע ובעלי מתקן ההתפלה לגיבוש הסכמות בנושא סיום הזיכיון של מתקן זה.

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן קובע כי על משרד הבריאות, רשות המים, אגף החשכ"ל במשרד האוצר ומינהלת ההתפלה לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה. עוד המליץ המבקר שמשרד הבריאות, רשות המים, אגף החשכ"ל ומינהלת ההתפלה יערכו הליך סדור של הפקת לקחים על פי הממצאים המצוינים בדוח זה, ובהתאם לניסיון שנצבר עד כה מההתקשרויות עם המתפילים. זאת בהיבטים שונים, כגון אמצעי האכיפה, סכום הפיצויים המוסכמים, התמריצים, תדירות הבדיקות הנדרשת, מדדים וערכי סף הסכמיים ועמידה בחובות הדיווח. המסקנות מהליך הפקת לקחים סדור יוכלו לשמש תשומה להחלטות בדבר תנאי העסקאות עם המתפילים שיפעילו את מתקני ההתפלה לאחר תום הזיכיון של המתפילים הנוכחיים, וכן בנוגע למתקני התפלה נוספים שיקומו בעתיד, ובכלל זה האסדרה והפיקוח לגביהם.