מטרת החוק המוצע. כיום חלק מהרשויות המקומיות העירוניות מוגדרות כעיריות וחלקן מוגדרות כמועצות מקומיות, ועל כל סוג חל חוק אחר ללא כל הצדקה אמיתית להבדל בין הסוגים.

 

מצב דברים כאמור המביא לקיומם של הסדרים שונים על גופים מוניציפאליים דומים, מייצר חוסר ודאות ואי-בהירות בכל הנוגע לתחולת הדין החל במקרה מסוים, ואף לסרבול וחוסר יעילות בהיבטים של אסדרת פעילות הרשות המקומית. 

 

בהצעת החוק מוצע לקבוע, כי המועצות המקומיות בישראל (שאינן מועצות אזוריות או מועצות תעשייתיות) תהיינה לעיריות. העירייה שתוקם תחליף את המועצה המקומית שקדמה לה לכל עניין.

 
בשל קיומם של הבדלים מסוימים בדין החל וכהוראת מעבר, מוצע לקבוע שהחוק ייכנס לתוקפו רק 90 יום אחרי פרסומו; וכי במהלך תקופה של שנה מיום תחילתו יוכל לקבוע שר הפנים כי הוראות מסוימות שחלו על המועצות המקומיות קודם לכן, ימשיכו לחול על העיריות החדשות שמוקמות לפי חוק זה (כולן או חלקן). הסדר זה יאפשר מעבר הדרגתי של המועצות המקומיות להסדר החוקי החדש ככל שיהיה צורך בכך.
 
 

בד בבד, מוצע לתקן את פקודת המועצות המקומיות, ולבטל את האפשרות להקים מועצות מקומיות חדשות שכוללות יישוב אחד בלבד; עם זאת, לא מוצע לבטל את הפקודה כדי ליתן מענה ולאפשר את הקמתן ופעולתן של מועצות אזוריות או מועצות תעשייתיות לפי הפקודה.
 
 

בנוסף ולצרכי ביצוע התאמה להפיכתן של המועצות המקומית לעיריות, מוצע לערוך כמה תיקונים עקיפים בחוקים שנתנו נציגות שונה לעיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות בגופים שונים – כך שתאוחד ההתייחסות לעיריות ולמועצות המקומיות.

 

כיום קיימות 122 מועצות מקומיות שבעקבות החוק יהפכו לעיריות ומספר העיריות יגיע ל- 203 עיריות.

 

 

מצ"ב תזכיר החוק.

תוכן עניינים

תזכיר חוק.. 2

א. שם החוק המוצע. 2

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים.. 2

ג. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות. 3

ד. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר. 3

תזכיר חוק הרשויות המקומיות (הפיכת המועצות המקומיות לעיריות), התשפ"ד-2024. 4

1. הפיכת המועצות המקומיות לעיריות.. 4
2. העירייה – חליפתה של המועצה המקומית.. 4
3. תיקון התוספת הראשונה לפקודת העיריות. 4
4. הוראת מעבר. 4
5. תיקון פקודת המועצות המקומיות – מס' ... 4
6. תיקון חוק התכנון והבנייה – מס' ... 5
7. תיקון חוק הרבנות הראשית לישראל – מס' ... 5
8. תיקון חוק המוזיאונים – מס' ... 5
9. תיקון חוק הרשות לפיתוח הנגב – מס' ... 5
10. תיקון חוק הרשות לפיתוח הגליל – מס' ... 6
11. תחילה. 6

דברי הסבר. 6

 

תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

חוק הרשויות המקומיות (הפיכת המועצות המקומיות לעיריות), התשפ"ד-2024

 

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

בישראל קיימים שלושה סוגים עיקריים של רשויות מקומיות – עיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות (זאת לצד סוגים נוספים של גופים מוניציפאליים – איגודי ערים, ועדים מקומיים ומועצות מקומיות תעשייתיות).

 

ההסדרים הנוגעים לעיריות קבועים בעיקרם בפקודת העיריות ובחקיקת משנה שהותקנה מכוחה. מקצת ההסדרים המשותפים למועצות מקומיות ולמועצות אזוריות נקבעו בחקיקה ראשית – פקודת המועצות המקומיות, ומכוחה הוצאו שני צווים עיקריים המסדירים את התנהלות המועצות שהוקמו לפי פקודה זו: צו המועצות המקומיות, התשי"א-1950 וצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958.

 

בעוד למועצה אזורית יש מאפיינים מהותיים שונים, הנובעים מהמבנה הדו-רובדי שלה הכולל את המועצה האזורית והוועדים המקומיים שבתחומה – נראה כי אין הבדלים מהותיים במאפיינים בין עירייה לבין מועצה מקומית, והחקיקה אינה קובעת אמות מידה עקרוניות להבחנה בין שני סוגי רשויות מקומיות אלה.

 

כבר היום, חוקים רבים מתייחסים באופן אחיד לעיריות ולמועצות מקומיות שאינן אזוריות (ראו לדוגמה להגדרת "רשות מקומית" בחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 ובחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975; הגדרת "רשות עירונית" בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965; סעיף 151 לחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001 ועוד). 

 

נראה כי לאורך השנים, עיקר ההבדל בין סיווגה של רשות מקומית כעירייה או כמועצה נובע ממספר התושבים ברשות (במסגרת זאת, נהג נוהג לפיו ככלל, מועצה מקומית שמספר תושביה עולה על 20,000 תעמוד ברף הנדרש לצורך בחינת הפיכתה לעירייה). עם זאת, אף כאן אין מדובר בכלל אחיד החל כשלעצמו, אלא בצעד הדורש הפעלת סמכות השר. במציאות זו, עם הזמן הפכו כמה מועצות מקומיות לעיריות עם גדילתן וריבוי התושבים בהן, אולם ישנן אף מועצות מקומיות גדולות שנותרו עדיין במעמדן ולא הפכו לעיריות. כך למשל, בעיריית בית שאן יש כ-21,500 תושבים ובמועצה המקומית פרדס חנה כרכור כ-48,600 תושבים. יתר על כן ובוודאי על רקע האחדת דינים הולכת וגדלה בין הדין המהותי החל על העיריות לבין הדין המהותי החל על המועצות המקומיות וקווי הדמיון בניהולם, נראה כי על פני הדברים, אין במספר התושבים כדי להוות שיקול מכריע המצדיק שמירה על האבחנה הקיימת תוך יצירת מסגרת דינים שונה.

 

מערכות הדינים השונות כפי שפורטו לעיל יוצרות לעיתים פערים בין הדין החל על עירייה ובין הדין החל על מועצה מקומית, ונראה שפערים אלה נוצרו בעיקר בשל טעמים היסטוריים גרידא ולעיתים אף בשל תקלות חקיקתיות הנובעות מקידום חקיקה במערכת החלה על סוג רשויות אחד ללא עדכון והתאמה במערכת החקיקה החלה על סוג הרשות השני וזאת ללא הצדקה מהותית לכך. מצב דברים כאמור המביא לקיומם של הסדרים שונים על גופים מוניציפאליים דומים, עשוי ליצור חוסר ודאות ואי-בהירות בכל הנוגע לתחולת הדין החל על במקרה מסוים, ואף לסרבול וחוסר יעילות בהיבטים של אסדרת פעילות הרשות המקומית. .

 

לאור האמור לעיל, מוצע להפוך את המועצות המקומיות בישראל (שאינן מועצות אזוריות או מועצות תעשייתיות) לעיריות. העירייה שתוקם תחליף את המועצה המקומית שקדמה לה לכל עניין.

 

בשל קיומם של הבדלים מסוימים בדין החל וכהוראת מעבר, מוצע לקבוע שהחוק ייכנס לתוקפו רק 90 יום אחרי פרסומו; וכי במהלך תקופה של שנה מיום תחילתו – יוכל לקבוע שר הפנים כי הוראות מסוימות שחלו על המועצות המקומיות קודם לכן, ימשיכו לחול על העיריות החדשות שמוקמות לפי חוק זה (כולן או חלקן). הסדר זה יאפשר מעבר הדרגתי של המועצות המקומיות להסדר החוקי החדש ככל שיהיה צורך בכך.

 

בד בבד, מוצע לתקן את פקודת המועצות המקומיות, ולבטל את האפשרות להקים מועצות מקומיות חדשות שכוללות יישוב אחד בלבד; עם זאת, לא מוצע לבטל את הפקודה כדי ליתן מענה ולאפשר את הקמתן ופעולתן של מועצות אזוריות או מועצות תעשייתיות לפי הפקודה.

 

בנוסף ולצרכי ביצוע התאמה להפיכתן של המועצות המקומית לעיריות, מוצע לערוך כמה תיקונים עקיפים בחוקים שנתנו נציגות שונה לעיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות בגופים שונים – כך שתאוחד ההתייחסות לעיריות ולמועצות מקומיות.

 

 

 

ג. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

אין להצעת החוק השפעה על התקציב והתקן המנהלי של משרד הפנים. סוגיית בחינת קיומן של השלכות תקציביות של המהלך המוצע בהצעת החוק על הרשויות המקומיות, ככל שיעלה כי קיימות השלכות כאמור, תיבחן ככל הנדרש עד להגשת הצעת החוק לאישור ועדת השרים לחקיקה.

ד. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

תזכיר חוק מטעם משרד הפנים:

תזכיר חוק הרשויות המקומיות (הפיכת המועצות המקומיות לעיריות), התשפ"ד-2024

הפיכת המועצות המקומיות לעיריות		עם תחילתו של חוק זה תהפוך כל מועצה מקומית ששמה נקוב בתוספת הראשונה לצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950 להיות עירייה.
העירייה – חליפתה של המועצה המקומית		העירייה תהא חליפתה של המועצה המקומית והוראות סעיף 5(1) עד (5) לפקודת העיריות יחולו בשינויים המחויבים על עירייה שהוקמה לפי סעיף 1.
תיקון התוספת הראשונה לפקודת העיריות		שר הפנים יתקן את התוספת הראשונה לפקודת העיריות בהתאם להוראות חוק זה בתוך 90 ימים מיום תחילתו של חוק זה.
הוראת מעבר		שר הפנים רשאי לקבוע בצו כי הוראת חיקוק מסוימת שחלה על מועצה מקומית ערב תחילתו של חוק זה תמשיך לחול על עירייה מסוימת לפי סעיף 1 או סוגי עיריות כאמור, חלף הוראת חיקוק מסוימת שחלה על עירייה; צו כאמור יעמוד בתוקפו לתקופה שלא תעלה על שנה מיום תחילתו של חוק זה.
תיקון פקודת המועצות המקומיות – מס' ...		בפקודת המועצות המקומיות –
			בסעיף 1 –
				בסעיף קטן (א), במקום "על פי המלצת הממונה על המחוז (להלן – הממונה) להכריז בצו שכפר פלוני או קבוצת כפרים" יבוא "להכריז בצו שקבוצת יישובים", ובסופו יבוא: "ובלבד שהמועצה תכלול יותר מיישוב אחד".
				בסעיף קטן (ב), במקום "כפר פלוני או קבוצת כפרים" יבוא "קבוצת יישובים" ובמקום "באותו כפר, קבוצת כפרים" יבוא "באותה קבוצת יישובים".
			בסעיף 3, בסעיף קטן (א) –
				ברישה, במקום "כפרים" יבוא "יישובים";
				בפסקה (4), במקום "הכפרים" יבוא "היישובים".
			סעיף 4 – בטל.
			בסעיף 5, ברישה, במקום "כפר פלוני או קבוצת כפרים" יבוא "קבוצת יישובים".
			בסעיף 6, ברישה,  במקום "כפר פלוני או קבוצת כפרים" יבוא "קבוצת יישובים".
			בסעיף 13, במקום "הממונה" יבוא "הממונה על המחוז (להלן – הממונה)".
תיקון חוק התכנון והבנייה – מס' ...		בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, בסעיף 2(ב)(7), במקום " ראשי שתי עיריות אחרות, ראשי שלוש מועצות מקומיות שאינן מועצות אזוריות" יבוא "ראשי חמש עיריות אחרות", והמילים "המועצות המקומיות" יימחקו.
תיקון חוק הרבנות הראשית לישראל – מס' ...		בחוק הרבנות הראשית לישראל, התש"ם-1980 –
			בסעיף 7 –
				בפסקה (1) במקום "30" יבוא "44";
				פסקה (2) תימחק;
			בסעיף 8 –
				בפסקה (1) במקום "25" יבוא "31";
				פסקה (2) תימחק;
				בפסקה (4) במקום "14" יבוא "18";
				פסקה (5) תימחק.
תיקון חוק המוזיאונים – מס' ...		בחוק המוזיאונים, התשמ"ג-1983, בסעיף 10, במקום "שלושה נציגים של עיריות שיקבע אותן השר, נציג אחד של מועצה מקומית שיקבע אותה השר" יבוא "ארבעה נציגים של עיריות שיקבע אותן השר".
תיקון חוק הרשות לפיתוח הנגב – מס' ...		בחוק הרשות לפיתוח הנגב, התשנ"ב-1991, בסעיף 11(א), בפסקה (5), במקום "המועצות המקומיות" יבוא "הרשויות המקומיות".
תיקון חוק הרשות לפיתוח הגליל – מס' ...		בחוק הרשות לפיתוח הגליל, התשנ"ג-1993, בסעיף 11(א) –
			בפסקה (2), במקום "נציג" יבוא "שני נציגים של";
			פסקה (4) תימחק.
תחילה		תחילתו של חוק זה 90 ימים מיום פרסומו.

 

בישראל קיימים שלושה סוגים עיקריים של רשויות מקומיות – עיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות (זאת לצד סוגים נוספים של גופים מוניציפאליים – איגודי ערים, ועדים מקומיים ומועצות מקומיות תעשייתיות).

 

ההסדרים הנוגעים לעיריות קבועים בעיקרם בפקודת העיריות ובחקיקת משנה שהותקנה מכוחה. מקצת ההסדרים המשותפים למועצות מקומיות ולמועצות אזוריות נקבעו בחקיקה ראשית – פקודת המועצות המקומיות, ומכוחה הוצאו שני צווים עיקריים המסדירים את התנהלות המועצות שהוקמו לפי פקודה זו: צו המועצות המקומיות, התשי"א-1950 וצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958.

 

בעוד למועצה אזורית יש מאפיינים מהותיים שונים, הנובעים מהמבנה הדו-רובדי שלה הכולל את  המועצה האזורית והוועדים המקומיים שבתחומה – נראה כי אין הבדלים מהותיים במאפיינים בין עירייה לבין מועצה מקומית, והחקיקה אינה קובעת אמות מידה עקרוניות להבחנה בין שני סוגי רשויות מקומיות אלה.

 

כבר היום, חוקים רבים מתייחסים באופן אחיד לעיריות ולמועצות מקומיות שאינן אזוריות (ראו לדוגמה להגדרת "רשות מקומית" בחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 ובחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975; הגדרת "רשות עירונית" בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965;  סעיף 151 לחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001 ועוד). 

 

נראה כי לאורך השנים, עיקר ההבדל בין סיווגה של רשות מקומית כעירייה או כמועצה נובע ממספר התושבים ברשות (במסגרת זאת, נהג נוהג לפיו ככלל, מועצה מקומית שמספר תושביה עולה על 20,000 תעמוד ברף הנדרש לצורך בחינת הפיכתה לעירייה).  עם זאת, אף כאן אין מדובר בכלל אחיד החל כשלעצמו, אלא בצעד הדורש הפעלת סמכות השר. במציאות זו, עם הזמן הפכו כמה מועצות מקומיות לעיריות עם גדילתן וריבוי התושבים בהן, אולם ישנן אף מועצות מקומיות גדולות שנותרו עדיין במעמדן ולא הפכו לעיריות. כך למשל, בעיריית בית שאן יש כ-21,500 תושבים ובמועצה המקומית פרדס חנה כרכור כ-48,600 תושבים. יתר על כן ובוודאי על רקע האחדת דינים הולכת וגדלה בין הדין המהותי החל על העיריות לבין הדין המהותי החל על המועצות המקומיות וקווי הדמיון בניהולם, נראה כי על פני הדברים, אין במספר התושבים כדי להוות שיקול מכריע המצדיק שמירה על האבחנה הקיימת תוך יצירת מסגרת דינים שונה.

 

מערכות הדינים השונות כפי שפורטו לעיל  יוצרות לעיתים פערים בין הדין החל על עירייה ובין הדין החל על מועצה מקומית, ונראה שפערים אלה נוצרו בעיקר בשל טעמים היסטוריים גרידא ולעיתים אף בשל תקלות חקיקתיות הנובעות מקידום חקיקה במערכת החלה על סוג רשויות אחד ללא עדכון והתאמה במערכת החקיקה החלה על סוג הרשות השני  וזאת ללא הצדקה מהותית לכך. מצב דברים כאמור המביא לקיומם של הסדרים שונים על גופים מוניציפאליים דומים, עשוי ליצור חוסר ודאות ואי-בהירות בכל הנוגע לתחולת הדין החל על במקרה מסוים, ואף לסרבול וחוסר יעילות בהיבטים של אסדרת פעילות הרשות המקומית. .

 

לאור האמור לעיל, מוצע להפוך את המועצות המקומיות בישראל (שאינן מועצות אזוריות או מועצות תעשייתיות) לעיריות. העירייה שתוקם תחליף את המועצה המקומית שקדמה לה לכל עניין.

 

בשל קיומם של הבדלים מסוימים בדין החל וכהוראת מעבר, מוצע לקבוע שהחוק ייכנס לתוקפו רק 90 יום אחרי פרסומו; וכי במהלך תקופה של שנה מיום תחילתו – יוכל לקבוע שר הפנים כי הוראות מסוימות שחלו על המועצות המקומיות קודם לכן, ימשיכו לחול על העיריות החדשות שמוקמות לפי חוק זה (כולן או חלקן). הסדר זה יאפשר מעבר הדרגתי של המועצות המקומיות להסדר החוקי החדש ככל שיהיה צורך בכך.

 

בד בבד, מוצע לתקן את פקודת המועצות המקומיות, ולבטל את האפשרות להקים מועצות מקומיות חדשות שכוללות יישוב אחד בלבד; עם זאת, לא מוצע לבטל את הפקודה כדי ליתן מענה ולאפשר את הקמתן ופעולתן של מועצות אזוריות או מועצות תעשייתיות לפי הפקודה.

 

בנוסף ולצרכי ביצוע התאמה להפיכתן של המועצות המקומית לעיריות, מוצע לערוך כמה תיקונים עקיפים בחוקים שנתנו נציגות שונה לעיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות בגופים שונים – כך שתאוחד ההתייחסות לעיריות ולמועצות מקומיות.