צו שיאפשר לפקחי רמ"י להטיל קנסות עד 190,000 ₪

ועדת החוקה החלה לדון בצו העבירות המינהליות (שינוי התוספת הראשונה לחוק), התשפ"ה-2024, ובתקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי – פינוי קרקע), התשפ"ה-2024.

התקנות והצו נועדו להפוך חלק מהעבירות הקבועות בחוק מקרקעי ציבור- פינוי קרקע, לעבירות מנהליות כדי לסייע לרשות מקרקעי ישראל להתמודד עם תופעת הפלישות לקרקע ציבורית.
 

כיום, הנכנס למקרקעי ישראל ומחזיק בהם בלא רשות כדין והמחזיק במקרקעי ציבור בניגוד להוראות צו דינו מאסר שנתיים או קנס, שמורשעים בבית משפט צפויים לעונשים של קנס או מאסר עד שנה או שנתיים (לפי העניין)
כעת מבוקש, להסמיך את פקחי רמ"י להטיל על הפולשים כאמור קנסות בגובה 50,000 ש"ח ומעלה, בצורה מנהלית וללא פנייה לביהמ"ש.
 
 

בדברי ההסבר לתקנות נכתב כי "מקורו של תיקון זה בתהליך למידה מיישום תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי – תכנון ובנייה), שנכנסו לתוקף ב-2018, וקובעות עבירות מינהליות שבצדן קנסות גבוהים. לפי דוח רשות האכיפה במקרקעין, מאז כניסתן לתוקף, 58% מכלל העבירות כנגדם נפתח הליך אכיפה מינהלי הופסקו לפני הטלת הקנס, וכן חלה ירידה בהתחלות בניה לא חוקיות משמעותיות בשטחים פתוחים"... " לאור האמור, מתן כלי דומה בידי רשות מקרקעי ישראל במסגרת פעילותה לאכיפת חוק מקרקעי ציבור עשוי להביא לעלייה בציות לחוק ולייעול הליכי האכיפה בכללותם".
 
 

ח"כ סגלוביץ': "אני מבין שמשרד המשפטים תומך, אך אני מעוניין להבין את הצורך ואת ניסיונכם בנושא. יש חשיבות למידתיות, והבעיה עלולה להיות באכיפה לא שוויונית. אם אנחנו פונים לכלים כאלה, צריך להיות פיקוח כדי למנוע שימוש לא ראוי מצד הרשות.
 

זה שיש פולשים זו תקלה שיש לטפל בה. כשהייתי ביחידה הכלכלית ראיתי שבחוזים שהמינהל עורך, מתמחרים פנימה את פינוי הפולש. עשיתי מהומת אלוהים. לא בטוח שהפתרון המוצע נכון. אם כמות התביעות היא 10% והמערכת המשפטית לא מסוגלת לייצר פתרון אחר, נראה שהלכנו לפתרון הקל. אני חסיד של ההליך המינהלי אך השאלה אם הוא מתאים. המדיניות הזו מקבלת תפניות שלא נקבעות ע"י משרד המשפטים".
 
 

ח"כ קארין אלהרר: "מה היקף התופעה ומהם צעדי האכיפה שננקטו? מה הבסיס לקביעת גובה הקנס, והאם 30 ימי ההתראה הם מידתיים?"
 
 

תומר פרידמן, סגן מנהל החטיבה לשמירה על הקרקע ברמ"י: "האינטרס לפלישה הוא כלכלי. לרמ"י יש שלושה כלים מרכזיים לפינוי פלישות: פלישה טרייה שניתן לפנות אחרי 30 יום, פלישות שניתן להוציא עבורן צו מינהלי במשך 3 שנים, ופנייה לבימ"ש לאחר 3 שנים. אנו מוציאים כ-1800 צווים בשנה, ורק כ-10% מהם נתקפים בבימ"ש. ההליכים המשפטיים הרגילים לוקחים 5-7 שנים, ולכן חשוב להשתמש בתקנות אלו לצורך פתרון מהיר. המטרה היא הרתעה, ולא גיוס כספים, והקנסות נועדו ליצור לחץ כלכלי שיביא לפינוי הקרקע. אם הקנס יהיה נמוך מדי, הפולש פשוט ישלם את הקנס ולא יפנה את הקרקע".
 

 

הפלישות גורמות נזק גדול לאינטרס הציבורי, כמו פחון שתקוע ומפריע לפיתוח כביש 6. אנחנו רוצים לגרום לפינוי הקרקע, ומאחר והאינטרס לפלישה כלכלי- אנחנו רוצים שזה לא ישתלם. אותו אדם שפלש לחניון בבלומפילד לא יפנה את הקרקע עד שזה לא יכאב כלכלית. לפי התקנות של תכנון ובניה, שאושרו ב-2017, 90% מהקנסות הם למתחמי בניה שמעל 100 מ"ר. זה הביא לכך ש-70% מפנים מיד עם ההתראה קי הקנסות עומדים על 300,000 ₪ לאדם פרטי. פה מדובר על עבירה חמורה יותר של מקרקעי ציבור. מלכתחילה הלכנו על סכומים יותר נמוכים ב-50% לבקשת הוועדה, ממה שפרסמנו תחילה, שאכן חרג מגובה הקנסות המותר לפי חוק במקרה זה".
 

 
עו"ד ניב יערי, משרד המשפטים: "המנגנון המוצע מאפשר פינוי יעיל יותר ומונע את השהות הארוכה על הקרקע. המחזיק שלא כדין, בסופו של דבר כשיפסיד, יצטרך לשלם דמי שימוש גבוהים מאוד בסיום התקופה, זה יכול להגיע למיליוני ₪. הדברים שמטרידים אתכם, הטרידו גם אותנו. יישום אכיפת דיני התכנון והבניה נעשה במסגרת מדיניות אכיפה ובמהלך העסקים הרגיל, שם לכל רשות נתון שיקול דעת לקביעת מדיניות כי אין דין ת"א כדין דימונה. ייתכן שבשטחים לא מוסדרים, תהיה מדיניות אחרת אך אנחנו עובדים על כך כבר חצי שנה ונמשיך כדי לוודא שהתקנות לא ינוצלו לרעה".
 
 

עו"ד נועה מושייף, משרד המשפטים: "טרם הפעלת התקנות, בחצי השנה הקרובה, רשות האכיפה תכתוב מסמך מדיניות אכיפה שעקרונותיו גובשו, ויהיה חתום ומאושר ע"י המשנה ליועמ"שית עו"ד כרמית יוליס".
 
 

מ"מ היו"ר, ח"כ יצחק פינדרוס: "הוועדה דורשת לראות את המסמך לפני שיאושרו התקנות, לפחות עקרונות".
 

 
עו"ד טליה ג'מאל, מהייעוץ המשפטי לוועדה: "אנו לא מסכימים לחלוטין לכל המסקנות שהוצגו במסגרת ההשוואה להוראות התקנות שנוגעות לחוק התכנון והבנייה, אך נציג זאת בהמשך לכשנדון בפרטי ההסדר. לגבי המסגרת הכללית – הנתונים שהוצגו עסקו רובם בכלים המנהליים שיש היום בחוק מקרקעי ציבור. כאן מדובר בעצם בהליך פלילי – היום, לצד הסמכות המינהלית להוציא צווי פינוי כפי שהוצג, יש למדינה סמכות להגיש כתבי אישום לגבי עבירות מסוימות, וכאן מבוקש לבצע אכיפה פלילית ולהטיל קנסות במודל שאינו מחייב פנייה לבית המשפט ואת הוכחת ביצוע העבירה מעבר לספק סביר.
 

במקרים כאלה, כשמשרד המשפטים אומר שיש בעיות יישום שיכולות להשפיע על זכויות, אלו גדרים שאנו בד"כ מבקשים לעשות כבר בשלב ההסמכה להטלת קנסות בדרך מינהלית, בפרט משום שמדיניות אכיפה ניתנת לשינוי עם השנים. במקרה הזה, אמנם מסמך מדיניות אכיפה והצהרה על עקרונותיו לפרוטוקול כפי שהציע היו"ר עדיפים על לא כלום, ודאי כשמדובר בחלק מהותי מההסדר, כפי שמוצע כאן. נהוג שכשמביאים לאישור הוועדה הסדר- שתוכלו לראות ולהבין את כולו, לפחות ברמת העקרונות".
 
 

עו"ד מושייף: "יש חובה לפני מתן הקנס, גם אם זו עבירה נמשכת, מועברת התראה שדורשת השבת המצב לקדמותו. אפשר התראה ארוכה יותר בהתאם לסוג הפלישה. היום אין אפשרות כזו. אין סמכות לפקחים לייצר שיח על מניין הזמנים הדרוש, לאפשר לפולש להסיר את הפלישה מבלי ללכת לבימ"ש, להליכים שעולים גם לו כסף ועלולים לייצר חובות".
 
 

עו"ד יפעת רווה, משרד המשפטים: "ביקשנו חצי שנה לגיבוש המדיניות, לאפשר זמן אחרי החקיקה כשהוועדה מגדרת מה כן ומה לא. עם זאת, אפשר להציג את העקרונות שעליהם דובר. מבחינתנו הכל צריך להיות שוויוני, זה הכלל הבסיסי".
 
 

מ"מ היו"ר פינדרוס: "מוסכם על כולם שהכלים כיום לא מספיקים. השאלה איך מוצאים פתרון לכך שהסוסים כבר יצאו מהוועדה והעקרונות לא ישתנו דרמטית. יש לדון בהבדל בין משלח יד למגורים, נושא מחוסרי הדיור ועוד".
 
 

עו"ד ג'מאל: "לפי המוצע, הסמכות להטיל קנסות תהיה בגין כניסה והחזקת קרקע בלא רשות כדין או תפיסת קרקע בניגוד לצו פינוי מינהלי. הקנסות יחולו רק על שטח של מקרקעי ישראל ולא של רשות מקומית. ובנוסף, הקנס יוטל רק אחרי התראה של לפחות 30 ימים, על מי שלא הפסיק את העבירה.
 

נציע לוועדה לדון בשאלות משני תחומים –יש שאלה של יעילות כלי האכיפה ושאלה אחרת היא על מה מחילים מלכתחילה את הקנס המינהלי. לגבי גידור העבירה, כשאנחנו עדיין בעולם של עבירה פלילית, אך מורידים הגנות שיש לאזרחים בהליך פלילי כמו דרישה שהמדינה תוכיח את התקיימות העבירה מעל לספק סביר, ונותנים לפקח בשטח סמכות להטיל את העונש בלי בקרה של פרקליטות/תביעה או בימ"ש, אנחנו בד"כ מחפשים ודאות של הכלל, וצמצום שיקול הדעת. המודל הקלאסי לצורך השוואה הוא עבירת חניה באדום לבן, שקל להבחין אם קרתה או לא. כאן, עלויות להתעורר שאלות עובדתיות בגין חוקיות ההחזקה – למשל, במקרים של חוזה שפקע או דרישת עזיבה אחרי שינוי בייעוד הקרקע, שנציע לתת עליהם את הדעת כבר בתקנות.
 

מעבר לזה, ההבחנה שהממשלה הציעה בין עסק ומשלח יד למצב אחר מאוד משמעותית וכך גם דרישת ההתראה. ממה שהוצג, אירועים רבים שמטרידים את המדינה נעשים במסגרת עסק או משלח יד, אך עדיין מקרים אחרים יכולים לעורר הרבה שאלות. האמירה שנעשה את הגידורים במסגרת מסמך עקרונות לאחר אישור התקנות היא חריגה".
 
 

תומר פרידמן: "על יסודות העבירה של פלישה אין שאלה, כי היא תכלול רק מצבים מובהקים. אי אפשר לכלול את כל הנושאים בתקנות".
 
 

ח"כ נעמה לזימי: "החשש הוא מאכיפה דרקונית כלפי אוכלוסיות מוחלשות, כמו דרי רחוב, מקבלי הבטחת הכנסה וחדלי פירעון. סוגיית הפולשים בעניין דיור ציבורי מורכבת.. בנוסף, יש לבדוק את המצב בחברה הבדואית, במיוחד במקרים כמו אום אל חיראן. יש בידינו אפשרות לגדר את התקנות למקומות המובהקים".
 
 

מ"מ היו"ר פינדרוס: במהלך הדיון הובהר שכל ויכוח חוזי לא ייכלל. חוזה אומר שהפולש נכנס ברשות בעבר. יוגש מסמך עקרונות ודרשנו לגדר זאת. המדינה מתייחסת למקרים בהם אין חוזה".
 
 

ח"כ אלהרר: "בעניין השימוש למגורים, מה יעזור לתת קנס מינהלי של מיליון ₪ למישהו שאין לו אמצעים".
 
 

עו"ד מושייף: "אין סמכות לפקח רמ"י לייצר שיח או מו"מ ביחס לתקופת הסרת הפלישה והתקנות מייצרות את האפשרות. לשם כך נועדה תקופת ההתראה, שמאפשרת שיח והשבת המצב לקדמותו.
אין טעם להטיל קנס על מי שאין לו לשלם, אבל בגלל כל הדקויות שעולות, יהיה קשה לתחם את הנושא ולסגור אותו הרמטית. יהיה יותר קל לגדר זאת במדיניות האכיפה".
 
 

עו"ד יערי: נכון להיום אם אדם פולש לדירה השייכת למקרקעי ישראל ויש לו מבחן הכנסה מאוד נמוך, בנכס השווה מיליונים- ככל שהנכס יותר משמעותי יוגש הליך אזרחי. פס"ד גם לאחר שנים יקבע שהוא פולש ועליו לשלם לעיתים מיליונים, ואנחנו בוחרים באמצעי שפגיעתו פחותה- לתת התראה להשיב את המצב לקדמותו. ההתראה מייצרת את האפשרות להטיל קנס, היא לא קובעת שיוטל אוטומטית, אלא מייצרת שיח, שרק אם קלו כל הקיצים, יוטל".
 
 

עו"ד ג'מאל: "מדובר על הסמכה לשנים קדימה והמדיניות יכולה להשתנות ולכן, אציע לוועדה לבצע חלק מהבחנות האמורות כבר בעת ההסמכה. הבעיות שהוצגו באשר לשאלה האם התקיימה העבירה, מחריפות כשלא מדובר רק בעסק או במשלח יד, ובמיוחד כשמדובר בהקשר של שימוש למגורים. לכן, יש כל מיני חלופות שניתן להציע, כמו החרגת מקרים שבהם הפלישה אינה לצרכי משלח יד, החרגת שימוש למגורים, החרגת דרי רחוב, מיקוד הקנס רק ב"פלישות חדשות" או לכל הפחות, הגבלת הסמכות אחרי שכבר חלפו 3 שנים – שאז גם לפי החוק העיקר אין בכלל סמכות להטיל צווי פינוי מינהליים בלי פנייה לבית משפט. ברור שתמיד יש צורך גם במדיניות אכיפה ולא ניתן לפתור הכל בתקנות, אך ככל שהמדינה אומרת שהיא לא תטיל קנסות בחלק מהמצבים האלה, אדרבא ואדרבא שלא צריכה להיות לה התנגדות שלא להסמיך אותה לקבוע שם קנסות..
 

הנושא השני שמוצע לדון בו – הוא נושא גובה הקנסות, גם כשהעבירה היא רק על משלח יד למשל, נשאלת השאלה האם הסכומים המבוקשים יהוו כלי יעיל לאכיפה, או שיהיה תמריץ לכמעט כל נקנס לפנות לבית משפט, ולמעשה לא נחסוך את הצורך של הרשות לנהל הליכים כאמור. בעולם של חוק התכנון והבניה שהוא קצת שונה, הפחיתו את הקנסות והחריגו מצבים.
 

לעבירות המקור שם קבועים קנסות יותר גבוהים, אך השאלה אם בדומה לעבירות התכנון והבניה, מנתוני הרשות עולה שב2021-2023 בבין 32%-44% מהקנסות ביקשו להישפט, ובמקרים שכן הגיעו לגזרי דין – בדוחות יש נתונים רק על 2023 –  ב-69%  מהמקרים, ביהמ"ש קבע שהקנס יוותר בסכום שהוטל מלכתחילה או הפחית אותו. והשאלה היא האם זה יעיל, ככלי אכיפה חלופי לפנייה לבית משפט".
 
 

תומר פרידמן השיב בחיוב לשאלת ח"כ גלעד קריב, האם התקנות יכולות לחול בסיטואציה שעמידר תקבע שדייר צריך להתפנות ולא מתפנה".
 
 

ח"כ לזימי: "לגבי מכורים ומתמודדי נפש, המטרה היא לא לרסק אנשים. אני מסכימה לגבי העסק וכן לגבי מי שזכאי לדיור ציבורי ויש לו חלופת דיור".
 
 

תומר פרידמן: "מלכתחילה פרסמנו לציבור חצי מזה והפחתנו בעוד חצי לבקשת הוועדה".
 
 

ח"כ קריב: "אם התקנות היו מגודרות כראוי, היה אפשר לדון גם בגובה הקנסות. מדיניות האכיפה חייבת להיות יותר ברורה, במיוחד לגבי הפזורה הבדואית."
 
 

מ"מ היו"ר פינדרוס: "אני לא מסכים לקבוע בתקנות פטור לזכאי דיור ציבורי, כי זה יעודד פלישה, אך יש למצוא פתרון בעניין האכיפה לדייר ציבורי או דר רחוב. עליכם למצוא את המסגרת שתאפשר זאת. לגבי הפזורה הבדואית, הובהר שיש שוני בין מי שנמצא בפלישה ותיקה מכל הסוגים שעליו זה לא יחול".
 
 

עו"ד מושייף: "הכיוון אינו להעשיר את קופת המדינה אלא ליצר שיח עם הפולשים ולהשיב את המצב לקדמותו. נעשה עוד חשיבה, אך החשש הוא שקיבוע הדברים הנוגעים לאוכלוסיות המוחלשות, ייצר הסדר שלילי, שיביא לתוצאה לא בריאה. האפשרות שלנו לייצר זאת במסגרת מדיניות האכיפה יכולה לאפשר את הגמישות הנדרשת".
 
 

מ"מ היו"ר פינדרוס: "אדבר עם היו"ר הקבוע לראות איך מתקדמים. לי לפחות אין רצון שבתקנות יישאר פתח, שהן יהיו ה"חור של העכבר". אנחנו רוצים לוודא שהכלי יהיה שימושי, אך לא ייאכף בנוגע לדיירי דיור ציבורי, וגם לגבי גובה הקנסות יש להמשיך את השיח".