אזרחי ישראל נאנקים תחת יוקר המחיה

 

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: על יוקר המחיה: "מדינת ישראל מתאפיינת בריכוזיות גבוהה בתחום המזון. אין לקבל את חוסר המעש של גורמי הממשלה בעניין הריכוזיות בענף המזון. יש לכך השלכה על יוקר המחיה. בשנה החולפת חווינו התייקרויות ואזרחי ישראל נאנקים תחת יוקר המחיה. על ראש הממשלה והשרים להיאבק ביוקר המחיה".

 

על מיסוי מטבעות דיגיטליים: "פוטנציאל המיסוי על הקריפטו יכול להגיע לעד 3 מיליארד שקלים. ועם זאת שיעור המדווחים לרשות המיסים הינו אפסי - 500 מתוך היקף מינימלי של 200,000 מחזיקי קריפטו. בפרט בצל התמשכות המלחמה ועלויותיה הנכרות למשק - שר האוצר ורשות המיסים חייבים לפעול לגביית מס בתחום הקריפטו, עוד טרם העלאות מסים על אזרחי ישראל".

 

על המשרד לשת"פ אזורי: "מחד, מרבית תקני המשרד מיועדים לעובדים במשרות אמון בלשכות השר והמנכ"ל - ומאידך, מרבית ההשקעות של המשרד בפרויקטים ירדו לטמיון. על ראש הממשלה לבחון את נחיצותו של המשרד".

 

על הפיקוח על מתפילי המים: "לא מתקבל על הדעת שבמדינת ישראל ב-2024, לאחר שנמצאו תופעות של עכירות במים ולשלשת ציפורים, המפעילים אינם נקנסים ע"י משרד הבריאות".

 

על משק החשמל: "ממשלת ישראל אינה נערכת מספיק לנזקים שעלולים להיגרם למשק בגין עיכובים בהקמת יחידות ייצור ומתקני אגירה".

 

על כבישי האגרה: "אין כל הגיון בסרבול שנוצר כתוצאה מכך שאזרחי ישראל נדרשים לשלם ל- 3 מפעילי כבישי אגרה בנפרד. הדבר מביא לצבירת חובות ולחיובי ריבית מיותרים".

 

הכרזת מונופול וקבוצות ריכוז על ידי רשות התחרות - למעט פעילותה בשוק התה בשנת 2023, רשות התחרות לא בחנה באופן שיטתי קטגוריות נוספות בתחום המזון ומוצרי הצריכה שיש בהן ריכוזיות גבוהה מבחינת יכולת הספקים להשפיע על התחרות ועל מחיר המוצרים, ובכללן קטגוריות שבהן שולטים יבואנים ישירים. נמצא כי ב-36 מתוך 38 קטגוריות בענף המזון נותרה ריכוזיות גבוהה (מעל 50% מהשוק); ב-20 קטגוריות מזון חלקן של שלוש החברות השולטות בקטגוריה גבוה מ-85%, והממוצע של חלקן בכל הקטגוריות עומד על כ-84% (כך למשל, בקטגוריה שמנת מתוקה שלוש החברות הגדולות בקטגוריה מחזיקות 99% מהשוק, בקטגוריה קפה נמס הן מחזיקות 93% מהשוק ובקטגוריה דגני בוקר - 87% מהשוק). אף שקיימת ריכוזיות משמעותית של ספקים שלהם יותר מ-50% מהאספקה ב-36 קטגוריות מזון, נכון לשנת 2023 רשות התחרות לא בחנה את הצורך להכריז על קבוצות ריכוז בענף המזון ולהורות לחבריהן על נקיטת צעדים להגברה ניכרת של התחרות בענף המזון.

 

השפעת מלחמת "חרבות ברזל" על יוקר המחיה - במהלך המלחמה היקף כוח האדם בתעשייה הצטמצם ב-18% ותפוקת המפעלים בישראל הצטמצמה בכ-50% בשלושת החודשים הראשונים למלחמת חרבות ברזל. כמו כן נמצאו עליות מחירי מזון בשיעור בין 2.9% ל- 6% ברשתות המזון באותה התקופה. באותה התקופה לא הייתה חקיקה שאפשרה לרשות להגנת הצרכן להתמודד עם עליות המחירים שהיו לכאורה ללא הצדקה כלכלית.

 

עלייה של 2.9% בשלושת החודשים הראשונים למלחמה, על פי בדיקת משרד הכלכלה; עליה של 6% במחיר סל המוצרים בין 21.8.23 ל-15.10.23 על פי בדיקת הרשות להגנת הצרכן; עליה בין 5% ל-5.6% במחיר סל מוצרים ממוצע (סל האלף) בחודשים אוקטובר ונובמבר 2023 ביחס לחודשים מקבילים אשתקד. - על פי בדיקה של הרשות להגנת הצרכן.

 

קונגלמרטים בתחום המזון והצריכה - בשנת 2023 יש לפחות 13 חברות וקבוצות מסחריות בישראל שהן קונגלומרט בתחום המזון ומוצרי הצריכה, משמע הן פועלות בו-זמנית בכמה קטגוריות בתחום המזון. חלק מהחברות אף מחזיקות בנתח שוק גדול בקטגוריות שהן פועלות בהן.

 

מיזוגים חדשים - במקרה שספק גדול של מוצר מזון מבקש להיכנס לפעילות בקטגוריה אחרת בענף המזון באמצעות מיזוג עם ספק בקטגוריה האחרת, דהיינו מיזוג קונגלומרטי, רשות התחרות בוחנת את השפעת המיזוג על התחרות בקטגוריה האחרת. נוסף על כך, הרשות בוחנת את הפגיעה האפשרית בתחרות בעקבות המיזוג גם בתחומים הקיימים שבהם עוסק הרוכש, עם זאת, מיזוגים מסוג אלה שבהם הצדדים פועלים כל אחד בענף אחר, אינם מעלים חשש ברור לפגיעה בתחרות, וזאת בשונה ממיזוגים של ספקים הפועלים באותם ענפים; לכן, רשות התחרות מתקשה לכמת את חששותיה ולבסס התנגדויות למיזוגים בעלי מאפיינים אלו.

 

מיזוגים שאושרו בעבר - בענף המזון קיימים גם קונגלומרטים עקב מיזוג שנעשה בעבר, ויכול שמעמדם בקטגוריות שבהן הם פועלים השתנה בינתיים. כמו כן, קיימים קונגלומרטים שלא עקב מיזוג, שהם בעלי נתח שוק גדול בקטגוריית מזון אחת לפחות, ולגביהם רשות התחרות אינה בוחנת את השפעת פעילותם על התחרות בקטגוריות המזון האחרות.

 

מקטע הספקים המשפיע על הריכוזיות בשוק המזון והצריכה - נתח השוק של חמשת הספקים הגדולים בשוק המזון והצריכה אומנם הצטמצם מעט במשך השנים, כך שבשנת 2022 הם החזיקו בכ-37.5% מנתח שוק המזון בישראל לעומת 42.7% בשנת 2017, אך לדברי רשות התחרות הוא עדיין ריכוזי ומצביע על הריכוזיות הגבוהה בשוק המזון ומוצרי הצריכה בישראל.

 

שיווק מותג פרטי - עלה כי חלקו של המותג הפרטי מסך המכר הכולל של מוצרי מזון ומוצרי צריכה בשוק הקמעונאי משנת 2014 עד 2022 עלה באופן מתון והגיע ל-6.9% בלבד, לעומת נתח השוק הממוצע של המותג הפרטי במדינות נבחרות באירופה שגדול פי חמישה מנתח השוק הממוצע בישראל (36.1% לעומת 6.9%, בהתאמה). רק במהלך שנת 2023 החלה רשות התחרות לבחון את השפעתה של התחזקות המותג הפרטי של קמעונאים גדולים על התחרות, לרבות ההשפעה על הספקים הקטנים וכניסתם למדף אצל אותם הקמעונאים, והיא טרם בחנה את הצורך לעשות שימוש בסעיף 11 לחוק המזון המסמיך את הממונה על התחרות לתת הוראות לקמעונאי לגבי המותג הפרטי.

 

תחרות גיאוגרפית של קמעונאים - נמצא כי חוק המזון אינו נותן לרשות התחרות מענה לבחינת הריכוזיות הגיאוגרפית של הקמעונאים הגדולים בתחומים נוספים שעלולה לפגוע בתחרות, לרבות באמצעות פתיחת חנויות שכונתיות חדשות שאינן מוגדרות כחנויות גדולות בחוק המזון וכן בהתרחבות לשוק הסיטונאי, מה שהופך אותם לספקים של קמעונאים קטנים ובינוניים, דבר שעלול לגרום לפגיעה ביכולת של הקמעונאים הקטנים להתחרות באותו אזור גיאוגרפי בחנויות של הקמעונאים הגדולים המשמשים גם ספקים.

 

בחינת האפקטיביות של חוק המזון - חוק המזון שנחקק בשנת 2014 הוא חוק ייחודי למדינת ישראל ומטרתו להגביר את התחרותיות בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה כדי להוריד את המחירים לצרכן. חוק המזון נחקק בעקבות מסקנות ועדת קדמי, והוסדרו בו הוראות בדבר תחרות גיאוגרפית של קמעונאים ושקיפות מחירים וכן כללים ביחסי הפעילות בין ספקים לקמעונאים. מיום כניסתו לתוקף של חוק המזון ועד מועד סיום הביקורת לא בחנו משרד הכלכלה, רשות התחרות והרשות להגנת הצרכן, כל גוף בתחומו, את השפעתו הכוללת של חוק המזון על המחירים לצרכן ועל התחרותיות בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה. עם זאת, הם בחנו דרכים נוספות לקידום מטרות חוק המזון.

 

ועדת השרים למאבק ביוקר המחיה - הוועדה בהשתתפות ראש הממשלה ושרי האוצר, הכלכלה, החקלאות, הגנת הסביבה, האנרגייה והתשתיות, הבריאות, הרווחה והביטחון החברתי, שירותי דת, הבינוי והשיכון, הנגב, הגליל והחוסן הלאומי, התקשורת, התיירות והעלייה והקליטה, הוקמה ביוני 2023, ונכון למועד סיום הביקורת היא התכנסה שבע פעמים: פעמיים ביוני 2023, פעמיים ביולי 2023, פעמיים בספטמבר 2023 ופעם נוספת בפברואר 2024. זאת, אף שיבואנים וספקים מסוימים הכריזו על כמה עליות מחירים של עשרות אחוזים בתקופת פעילותה ועל אף ההשלכות הכלכליות שמציבה מלחמת חרבות ברזל בפני הציבור. עוד נמצא שבישיבת הוועדה נקבע שסיום תהליך החקיקה של רפורמת "מה שטוב לאירופה טוב לישראל" יהיה עד ל-7.4.24. החקיקה של הרפורמה הושלמה ביולי 2024.

 

הרפורמה בחקלאות - משרד החקלאות גיבש תיקון לתקנות הגנת הצומח, אולם עם הקמתה של הממשלה החדשה בשנת 2022 לא קודם אישור התיקון על ידי שר החקלאות. עוד נמצא כי לא נערך דיון בשאלת משך הקפאת הרפורמה והשלכותיה או בחלופות אפשריות אחרות אם יוחלט על הקפאתה לתקופה שאינה מוגבלת בזמן. זאת ועוד, לפני הקפאת הרפורמה, וכחלק ממרכיביה, משרד האוצר והחקלאות לא הצליחו לגבש הסכמות לגבי מתן תמיכה ישירה לחקלאים כמענה להפחתת המכסים ופתיחת השוק ליבוא. הרפורמה נעצרה בטרם הושלמה, ולא נערך דיון לגבי ההשלכות של מהלך זה לאחר שהרפורמה בחקלאות הוקפאה  על מגוון המוצרים החקלאיים בשווקים, על הכמות שלהם ועל מחירם. קיום הרפורמה באופן חלקי, פגע בהשגת התועלת הצפויה ממנה באופן שניתן היה להקל את יבוא הפירות והירקות למאכל ולהוריד את יוקר המחיה בה בעת, העדר התמיכה בחקלאים הביאה, לטענת משרד החקלאות לפגיעה בתוצרת החקלאית בענפים מסוימים.

 

הפחתת מכסים - נמצא כי הפחתת המכס, על ידי משרד האוצר, על הענבים לבדה לא הביאה לגידול משמעותי בהיצע, לאחר הפחתת המכס בשנת 2023 עם 13,607 טון שנמכרו באותה שנה לעומת 12,314 טון שנמכרו בשנת 2021 לפני הפחתת המכס, וזאת בשונה ממה שעלה בבדיקה הנוגעת למחיר האננס, שם שיעור ההפחתה במכס היה גדול יותר ונפתחה מדינה נוספת ליבוא, דבר שכנראה תרם לגידול בהיצע של המוצר ולירידה ניכרת במחירו.

 

תקני מזון - עד למועד סיום הביקורת משרד הבריאות לא עמד בלוחות הזמנים שעליהם המליצה הוועדה לבחינת תקני מזון ולבחינת הכללתם של תקנים בתוספת הרביעית לחוק התקנים, כך שיתאפשר  יבוא מצרך או תהליך עבודה המתאים לדרישות אסדרה זרה; משרד הבריאות לא הציג את תוצאות בחינת אפשרות צירופם של אף לא תקן אחד מתוך 15 התקנים שעליהם המליצה הוועדה.

 

עוד נמצא כי בניגוד לסעיף 313ב בחוק בריאות הציבור (מזון) משרד הבריאות לא הסיר רשמיות של שמונה תקנים ב-1.1.24 כפי שקבעה הוועדה. יבוא ומכירת מוצרים שעליהם חלים תקנים אלו אפשרית רק בעבור מוצרים העומדים בתקינה הישראלית הייחודית, דבר שיכול להגביל את היבוא שלא לצורך. בין המוצרים שעליהם חלים מגבלות אלו כלולים לדוגמה שמן זית, שוקולד, דבש ומוצרי דבש. נוסף על כך יש תקנים ייחודיים בישראל העוסקים בכושר השתמרות, כגון לשימורי פירות וירקות, לשימורי ירקות כבושים או מוחמצים בחומץ או בחומצות מאכל, לשימורי דגים בשמן, למוצרי עגבניות משומרות ועוד.

 

אימוץ התקינה האירופית להימצאות ליסטריה - אימוץ הרגולציה האירופית, בכפוף לניהול סיכונים, יכול להבטיח כי הרגולציה תהיה פשוטה וברורה מבחינת הדרישות ומבחינת האכיפה הן לרגולטור הן לעוסק במזון. שירות המזון במשרד הבריאות טרם ערך עבודת מטה לבחינת האפשרות לאמץ את התקינה האירופית להימצאות ליסטריה במזון באופן שיבטיח את בריאות הציבור בישראל, ולא קבע לוחות זמנים להשלמת עבודה זו. עד להשלמת הבחינה של שירות המזון, מוצרים רבים שמשווקים באיחוד האירופי אסורים ליבוא לישראל שלא בהכרח לצורך.

 

 

יבוא באמצעות המסלול האירופי ואישור יבואנים נאותים - מנתוני משרד הכלכלה עולה שקבלת אישור שחרור משלוח מהנמל במסגרת המסלול האירופי אורכת בסך הכול כ-5 ימים לעומת 74 - 111 ימים במסלול יבוא מזון רגיש, הדורש אישור מראש שלא במסגרת המסלול האירופי. מנתוני משרד הכלכלה עולה שיבואן המייבא מוצרי חלב מסוימים במסלול האירופי יכול לחסוך כ-11% מעלות המכר לעומת יבואן המייבא במסלול הרגיל. עם זאת, נמצא כי כ-150 יבואנים גדולים בתחום המזון אינם עוברים למסלול האירופי כיבואן נאות, ומרבית היבוא של המזון הרגיש ממשיך להגיע במסלול הרגיל הדורש אישור יבוא מראש ובדיקות בשער הכניסה לישראל. העדפת מסלול היבוא היקר יותר על ידי היבואנים מלמדת שבכוחם להעמיס את העלויות הנוספות על הצרכן ושהשוק אינו תחרותי מספיק, והם אינם חשופים לתחרות מספיקה מצד יבואנים מתחרים. לטענת היבואנים, התנאים ברפורמה ביבוא מזון לפי המסלול האירופי אינם נותנים להם מענה שלם - למשל, חוסר היכולת לייבא במכולה אחת מוצרים הנכללים ברפורמה ומוצרים שאינם נכללים בה.

 

 

יוקר מחירי המזון הבריא - נמצא כי קיימים חסמים ליבוא ירקות קפואים, ובכללם חסמים מתוקף תקנות משרד הבריאות בדבר הימצאות חיידקים שאינה תואמת את המקובל באירופה וחסמי מכס. חסמים אלה תורמים להפרשי המחירים של יותר מ-100% ברוב מוצרי הירקות הקפואים הנמכרים בחו"ל בהשוואה למחירי המוצרים הנמכרים בישראל. כמו כן, בירקות הקפואים קיימים מכסים גבוהים וריכוזיות של ספק דומיננטי בשוק שיש להם השפעה על מחיר המוצרים לצרכן ופער מחירים של עד כ-161% לעומת חו"ל. עוד, נמצא כי באופן שאינו עולה בקנה אחד עם המלצות של משרד הבריאות לצריכת מזון בריא, בקטגוריה של לחמים יש פיקוח מחירים על הלחם הלבן ואין פיקוח מחירים על הלחם המלא (הבריא), וכך פערי המחירים בקטגוריות שנבחנו בין ישראל למדינות נבחרות עומדים על 82%. כמו כן מחירם הגבוה של מוצרים שנחשבים מוצרים בריאים ייתכן ומצמצם את צריכתם על ידי הציבור.

 

 

יוקר מחירי התמרוקים - גם לאחר כניסתה לתוקף של הרפורמה ליבוא מקביל של תמרוקים בינואר 2023 על בסיס אישור התאמה לתמרוקי ייחוס, מוצרי האיפור בישראל שנדגמו יקרים עד כ-403% לעומת מדינות נבחרות באירופה, לדוגמה מייק אפ Revlon בנפח 30 מ"ל, מחירו הממוצע במדינות שנדגמו עומד על 25.4 ש"ח לעומת מחירו בישראל - 102.4 ש"ח.

 

 

פעילות רשות התחרות לאחר ממצאי הדוח הקודם - משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולות האכיפה של רשות התחרות בעקבות ממצאי הדוח הקודם: היא בחנה את שוק התה ומצאה שלחברה הפועלת בו יש כוח שוק משמעותי בו והיא אינה מוגדרת כספק גדול על פי חוק המזון, ופעלה להכריז עליה כמונופול בענף המזון (תה) (לראשונה מזה יותר מ-20 שנים); רשות התחרות בצעה בכמה מועדים מפוי חסמי יבוא; יזמה תיקוני חקיקה להתמודדות עם פרקטיקות אנטי תחרותיות, יזמה בחינת התקשרויות בין ספקים וקמעונאים; חקרה התבטאויות פומביות של שחקנים בשוק המזון; אסרה על סידור מדפים של ספקים גדולים אצל קמעונאים גדולים; ודרשה לקבל ולבחון חוזי התקשרויות בין היבואנים הישירים לבין ספקיהם בחו"ל.

 

פעילות היחידה להגנת הצומח לאחר ממצאי הדוח הקודם - משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעולות היזומות של היחידה להגנת הצומח לגיבוש אמנת שירות להתרת יבוא פירות וירקות ולגיבוש נוהל פנימי להסדרת היבוא וכן לפתיחת מדינות נוספות ליבוא מוצרי פירות וירקות לישראל, דבר שהוביל, בין היתר, להגדלת הכמות של יבוא האננס ולהפחתה משמעותית במחירו לצרכן.

 

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן קובע כי על ראש הממשלה, שרי האוצר, הכלכלה, הבריאות, החקלאות ושרים אחרים (הגנת הסביבה, האנרגייה והתשתיות, הרווחה והביטחון החברתי, שירותי דת, הבינוי והשיכון, הנגב, הגליל והחוסן הלאומי, התקשורת, התיירות והעלייה והקליטה) ששותפים לעבודת ועדת השרים לטיפול ביוקר המחיה לעקוב אחר יישום הרפורמות ולפעול להשלמתן ולעדכונן אם נדרש ולוודא כי פעולות הממשלה להפחתת יוקר המחיה מתואמות ועדכניות, כדי להתמודד באופן מיטבי עם יוקר המחיה ועם עליית מחירי המזון.

 

 

 

מב