עקרונות לפיצוי בגין הפקעת תת קרקע

לנוכח המגמה הכלל עולמית של פיתוח תשתיות אזוריות ולאומיות במרחב התת-קרקעי (בעיקר לבניית מנהרות למעבר כלי רכב) ומתוך ציפייה להתרחבות שימושים אלה בישראל, גיבש השמאי הממשלתי הראשי, מר אייל יצחקי, עקרונות לפיצוי בגין הפקעת תת הקרקע מבעלים פרטיים לצורך ציבורי. קביעה זו היא בבחינת הסרה של חסם בייזום תכניות פיתוח תשתיות תחבורה תת קרקעיות שמצויות בפיגור משמעותי בישראל.

כתוצאה מהתפתחויות טכנולוגיות בעשורים האחרונים, ובשל המחסור בעתודות קרקע באזורים המאוכלסים בצפיפות, הולך וגדל השימוש הציבורי בעומק הקרקע. כיום, השימוש הציבורי התת קרקעי נפוץ בכל המדינות המפותחות הן בפרויקטים לאומיים והן לצרכי פיתוח אזורי. השימושים הציבוריים הנפוצים בעולם הם למנהרות עמוקות (שעומקן עשרות מטרים מתחת לפני הקרקע) למעבר רכבות תחתיות, מנהרות למעבר כלי רכב, לסלילת תשתיות תקשורת ועוד.

השימוש בתת הקרקע מאפשר הקמה של מערכות תחבורה מודרניות ומהירות להסעת המונים, וכן פתרונות מתקדמים ויעילים להגדלת קיבולת התעבורה באזורים צפופים (תחבורה, תקשורת ותשתיות עירוניות).

שימוש זה בתת הקרקע מזרז התפתחות כלכלית ומביא לעליה ברמת התועלת מהנכסים שאותם התשתית משרתת.

מטבע הדברים, הקמת תשתית תת קרקעית מחייבת חפירה גם מתחת לקרקע בבעלות פרטית. השימוש התת קרקעי נעשה בדרך כלל תוך ניתוק מוחלט מן השימושים העל קרקעיים, כך שחפירת המנהרה וכן תחזוקתה נעשות באמצעות פתחי המנהרה המצויים במקרקעין אחרים, ובין המנהרה לבין השימוש הפרטי חוצצת שכבת קרקע עבה. 

מאחר ועל פי החוק הישראלי, "הבעלות בשטח של קרקע מתפשטת בכל העומק שמתחת לשטח הקרקע" נדרשת הסדרה של השימוש הציבורי בתת הקרקע הפרטית. הסדרה זו נעשית באמצעות הליך הפקעה של שכבת הקרקע המסוימת הדרושה לצרכי הציבור, בכפוף לתשלום פיצויים לבעלים.

עד כה לא נקבעו עקרונות הפיצוי בגין הפקעה של שכבות עומק ושאלת הפיצוי הפכה לחסם בפני גורמי התכנון, גורמי פיתוח התשתיות וכן הותירה את ציבור בעלי הנכסים שבתחומם תוכננה הפקעה לתשתיות תת קרקעית באי וודאות לגבי רמת הנכונות של המדינה לשלם בגינה. אי הוודאות בתחום זה יצרה חיכוך מתמשך בין הרשויות לבין האזרח ו"דיכאה" שימוש נרחב בתת הקרקע.

לפיכך, ובמטרה לעודד שימוש ציבורי תת קרקעי בישראל הצפופה והענייה במשאבי קרקע, נערכה באגף שומת מקרקעין במשרד המשפטים, עבודה שבמסגרתה נבדקה השפעת קיומן של מנהרות על שווי נכסים, שמהם הופקעה שכבה מסוימת בתת הקרקע. העבודה הקיפה פרויקטים מהעולם ומהארץ וכן נסקרו הנוהגים הרווחים בעולם לפיצוי בגין הפקעות אלה.

לאחר לימוד הנהוג בעולם, קבע השמאי הממשלתי הראשי, מר אייל יצחקי, את עקרונות הפיצוי להפקעת תת הקרקע מפרטיים. העיקרון המוביל בפיצוי בעלי הקרקע הוא חוק ריבוע המרחק (שקובע כי השפעת גורם במרחב תשתנה ביחס מרובע למרחק ממנו אל הנכס). הנוסחה שנקבעה על ידי השמאי הממשלתי הראשי קובעת פיצויים מוגדלים לבעלים של נכס, שמתחתיו עוברת מנהרה רדודה ופיצויים נמוכים לבעלים של נכס שמתחתיו מנהרה עמוקה ביחס לפני הקרקע.

הכללים שנקבעו עושים אבחנה בין סוגי נכסים, שבהם בניה צמודת קרקע למגורים שלגביהם הפיצוי באחוזים הוא הגבוה ביותר, נכסים שבהם בניה רוויה למגורים, שלגביהם הפיצוי נמוך יותר ונכסים עסקיים (כגון מבני משרדים, תעשיה, מסחר וכו') שבהם הפיצוי נמוך עוד יותר. כך לדוגמה, הפיצוי בגין הפקעה למנהרה רדודה שאינה גורמת לפגיעה בשימוש העל קרקעי יהיה בשיעור של כ- 5% משווי בית מגורים צמוד קרקע, שמתחתיו היא עוברת. לעומת זאת, בהפקעה של מנהרות עמוקות יהיה הפיצוי נמוך משמעותית עד לכדי חצי אחוז משווי הבית כאשר מדובר במנהרה עמוקה מאד (בעומק של מעל 50 מטרים). במקרים שבהם המנהרה גורמת לרעש, ויברציה או מונעת ניצול של זכויות בניה יהיה הפיצוי גבוה יותר בהתאם לכללים שנקבעו.

בנוסף, קבע השמאי הממשלתי הראשי, בעבודתו, כי יינתן פיצוי לבעלים גם אם לא הוכח שנגרם לו נזק מוחשי ואף במקרים שבהם קיומה של המנהרה לא מורגש כלל. קביעה זו תואמת את המקובל בעולם המערבי בעת הפקעת תת הקרקע מפרטיים.

קביעת עקרונות הפיצוי בגין הפקעת תת הקרקע הם בבחינת הסרת חסם משמעותי בדרך לשימוש נרחב בתת הקרקע זאת לנוכח אי הוודאות ששררה הן אצל גורמי התכנון והפיתוח והן בציבור הרחב. כללים אלה צפויים לעודד שימוש במשאב הקרקע התת קרקעי, שטרם התפתח בישראל על אף היותה מדינה צפופה הסובלת מגודש תחבורתי מתמשך ובתחבורה מסילתית בלתי מפותחת.