דו"ח פעולות האכיפה בתחום התכנון והבנייה

 

הרשות לאכיפה במקרקעין מפרסמת את דו"ח סיכום פעולות האכיפה בתחום התכנון והבנייה לשנת 2023. הדו"ח הוגש לכנסת ובו מוצגים נתוני האכיפה של הרשות, הוועדות המקומיות ורשות הטבע והגנים. הדו"ח מוגש בהתאם לתיקון 116 לחוק התכנון והבנייה.

 

עבירות תכנון ובנייה הן בעלות השפעה מכרעת על איכות החיים של אזרחי המדינה, על היכולת לבצע תכנון פיזי ארוך טווח ועל השמירה על השטחים הפתוחים ואיכות הסביבה.

 

לאורך השנים ריבוי העבירות והיעדר מענה אכיפתי מספק אילצו את הרשויות להשלים עם המציאות בשטח ולכופף את התכנון על פי העבירות.

 

מנהל הרשות לאכיפה במקרקעין, אבי כהן: "דוח זה המסכם את פעילות הרשות בשנת 2023 מבטא את פעילותה השוטפת של הרשות עד שמחת תורה וכן את הפעילות הייחודית שיזמה הרשות לאחר שמחת תורה על מנת לסייע ולתרום מהידע והניסיון הייחודי של עובדיה לשיקום וסיוע לאנשי העוטף פרויקט "עוד אבנך. חרף הרבעון האבוד, הצליחה הרשות לאכיפה לשמר את המגמות החיוביות שאפיינו את השנים האחרונות מאז תיקון החוק, מה שמעיד על כך שנורמה הציבורית משתנה והציבור מבין את הערך שבהקפדה על החוק".

 

עיקרי הדו"ח: סיכום פעילות האכיפה ברשות ובמרבית הוועדות המקומיות בשנת 2023 מהווה למעשה סיכום של שלושה רבעונים בלבד בשל מלחמת "חרבות ברזל". על מנת לשמר את היכולת לפעול נגד עבירות בנייה חדשות בתקופת הרבעון האחרון, פעלה הרשות לאכיפה לחקיקת חוק "חוק הארכת תקופות ודחיית מועדים, הוראת שעה, חרבות ברזל, תכנון ובנייה ומקרקעי ציבור, תשפ"ד2023-".

 

החוק קבע כי התקופה בין 7.10.23 ל7.1.24- לא תימנה בתקופות הנדרשות להוצאת צווים מנהליים או הארכת התוקף שלהם. בכך התאפשרה פעילות אכיפה מאוחרת נגד בנייה בלתי חוקית חדשה.

 

מבצע "עוד אבנך" מיפוי יישובי העוטף, החל מעמוד 15 בדו"ח: היוזמה החשובה והמשמעותית ביותר שהחלה בפרוץ המלחמה היא היוזמה למיפוי ישובי עוטף עזה. במטרה לתמוך בתושבים שנפגעו ולסייע בתהליך השיקום, התגייסה הרשות לאכיפה במקרקעין ביוזמתה, בשיתוף מנהלת תקומה ורשות המסים, להוביל מבצע שתכליתו גיבוש תמונת מצב באמצעות מיפוי כלל המבנים בישובי עוטף עזה שנפגעו מיום 7/10/23 ובמהלך המלחמה.

 

המשימה הייתה לייצר תמונת מצב על המבנים שנפגעו ועל מידת הפגיעה בהם. תמונת המצב גובשה באמצעות מערכת ייעודית שפותחה למטרת מיפוי וסקירה של כלל המבנים ביישובי הקו הראשון בעוטף, עד 7 ק"מ מקו הגבול. במבצע נסרקו מעל 12,000 מבנים על ידי צוותים שעבדו בשטח ואנשי מטה שעטפו את המבצע ואפשרו את קיומו, מודיעינית, טכנולוגית, לוגיסטית, משפטית ועוד.

 

בתוך כך, צוותים של הרשות לאכיפה במקרקעין נפרסו בשטח העוטף, לעיתים בתנאי ספיגה ותחת אש, על מנת לבצע מיפוי מפורט ותיעוד של מידע חיוני הכולל בדיקה יסודית של כל בית ומבנה לכדי שכבה דיגיטלית המכילה נתונים מדויקים ומקיפים.

 

המידע שנאסף ועובד ברשות שימש פלטפורמה נוחה ובהירה לשיקוף תמונת המצב והיוותה בסיס למנגנון קבלת החלטות למתן פיצויים לנזקים שארעו בשטח. תוצרי המבצע אשר היוו בסיס נתונים מעודכן ואמין שאפשר וייעל את השיח המקצועי עם נציגי היישובים, מנהלת תקומה, רשות המיסים ויתר הגופים העוסקים במלאכת השיקום

 

יישום לקחי דוח ועדת החקירה לאסון הר מירון, החל מעמוד 18 בדו"ח: בשנת 2023 פורסם דוח ועדת החקירה הממלכתית לאסון המירון. במסגרת הדוח נמצאו ליקויים גם בעבודת הרשות ביחס לטיפולה בעבירות הבנייה שהיו באתר.

 

הוועדה הצביעה על תופעות רוחב לקויות שאפיינו והכשילו את הגופים הציבוריים שעסקו בעניין. ועדת החקירה הצביעה על מספר תופעות כאלה, שיוצאות מגדר המקום והזמן של מירון, ביניהן: ריבוי אינטרסים ומעורבות פוליטית, דחייה או הימנעות מקבלת החלטות, ניסוח החלטות בעמימות, העדר משילות, קיבעון מחשבתי, יצירת מראית עין של פעילות תקינה "ישראבלוף" ועוד.

 

מעבר לתיקון הליקויים הפרטני, מסקנות הוועדה מחייבות את כלל הגופים הציבוריים לבחון עצמם. לשם כך, בראש ובראשונה יש לוודא כי דפוס הפעולה והכשלים המערכתיים שמצאה ועדת החקירה לא יחזרו על עצמם בפעילות הרשות. הרשות תשמור על עצמאותה ממעורבות פוליטית בפעולות האכיפה ותפעל לעודד בחינה ביקורתית של אופן ומדיניות פעולתה בשקיפות וביושר.

 

אחד הנושאים שניזום ברשות בניסיון להימנע מקבעון בדפוס הפעולה הוא איתור נושאים שמשפיעים על הציבור ושלא נמצאים במוקד הפעילות של הרשות. הרשות יזמה פרסום "קול קורא" המזמין את הציבור להצביע על מבנים מסוכנים שנכון כי יטופלו במסגרת אכיפה.

 

בעקבות הפרסום התקבלו עשרות פניות והרשות החלה לטפל אכיפתית בבנייה המסכנת חיים. הפניות גם חשפו תופעה נרחבת של בנייה בלתי חוקית המסכנת את הציבור בעיקר בעיר בני ברק. הרשות פועלת להטמיע את "לקחי מירון" בוועדות המקומיות ולעודד אותן להציף לרשות אירועים בהם צריכה הוועדה המקומית את סיוע המדינה באכיפת החוק ובהתערבות נורמטיבית.

 

התחלות בנייה בלתי חוקיות החל מעמוד 42 בדו"ח: מנתוני תצלומי האוויר החודשיים שעורכת הרשות לאכיפה במקרקעין עולה כי המגמה של בלימת התחלות בנייה משמעותיות בשטחים הפתוחים נשמרת. הרשות הרחיבה את השטח המצולם ביחס לשנים קודמות, ומהנתונים עולה כי בשנת 2023 אותרו בצילומי האוויר 23 התחלות בנייה משמעותיות לכל 1,000 קמ"ר לעומת 22 התחלות בנייה בשנת 2022 ו80- בשנת .2017 יש להדגיש כי השטח המצולם הוא השטח בו קיים ריכוז של התחלות בנייה בלתי חוקית.

 

אכיפה מנהלית, החל מעמוד 20 בדו"ח: בשנת 2023 חלה ירידה של כ31%- במספר הצווים המנהליים שהוציאה הרשות לאכיפה במקרקעין מ1,984- בשנת 2022 ל1,368 בשנת 2023, ביחס לשנת 2017 לפני כניסת תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה לתוקף, מדובר על עליה של כ.115% צווים מנהליים הינם צווים המתמודדים עם בנייה חדשה בלבד והם כלי האכיפה האפקטיבי ביותר להתמודדות עם תופעת הבנייה הבלתי חוקית.

 

מדדי איכות, עמוד 24 בדו"ח: במדד האיכות הנתונים מצביעים על כך שאחוז הצווים שבוטלו על ידי בתי המשפט נמוך ביותר. בשנת 2023 בוטלו 4 צווים, 0.66% בלבד מסך הצווים שהוצאו לעומת 0.46% בשנת .

 

איסורי שימוש מנהליים של כלי רכב וציוד מכני הנדסי, עמודים 17-18 בדו"ח: כלי אכיפה ייחודי ומשמעותי, שהוכנס לחקיקה הישראלית במסגרת תיקון 116 לחוק, הקנה לרשות סמכות להורות על איסור שימוש ברכב שהיה מעורב בביצוע עבירת תכנון ובנייה למשך עד 30 יום. תפיסת כלי רכב מהווה פגיעה כלכלית משמעותית בבעלים של הכלי. במהלך שנת 2023 בסך הכך נאסר שימוש ב144 כלי רכב וציוד מכני הנדסי צמ"ה, לעומת 111 כלים בשנת 2022 עלייה של כ30%.

 

 

ברבעון האחרון של שנת ,2023 מלחמת "חרבות ברזל", ברבעון זה גויסו 50% מעובדי הרשות לאכיפה למלחמה ויתר העובדים פעלו במשימות לאומיות יזומות לטובת הציבור. בנוסף, לא ניתן היה לפעול באיזורי לחימה במרחב הדרומי והצפוני של המדינה.

 

על מנת לשמר את היכולת של הרשות לפעול נגד עבירות בנייה חדשות בתקופת הרבעון האחרון, פעלה הרשות לאכיפה לחקיקת חוק "חוק הארכת תקופות ודחיית מועדים, הוראת שעה – חרבות ברזל, תכנון ובנייה ומקרקעי ציבור, תשפ"ד2023".

 

החוק קבע כי התקופה בין 7.10.23  ל- 7.1.24 לא תימנה בתקופות הנדרשות להוצאת צווים מנהליים או הארכת התוקף שלהם. בדרך זו החוק אפשר אכיפה מאוחרת נגד בנייה בלתי חוקית חדשה. אכיפה ממוקדת תכנון, החל מעמוד 48 בדו"ח: גם השנה נמשכה פעילות האכיפה של הרשות לאכיפה במקרקעין בתמיכה ממוקדת בתהליכי התכנון במטרה לשמור על השטחים המיועדים לתכנון ופיתוח נקיים מבנייה בלתי חוקית. בשנת 2023 התמקדה הרשות ב-40 מתחמים מועדפים לדיור, ב-33 יישובים, לעומת 34 מתחמים ב- 28 יישובים בשנת 2022. ניתן לראות ירידה משמעותית של 38% במספר התחלות הבנייה במתחמים שבמיקוד וירידה של 48% במספר התחלות הבנייה הממוצעות פר יישוב

 

הרשות פועלת לאכיפה במקרקעין כנגד עבירות בנייה באזורים המיועדים לפיתוח. עבירות באזורים אלו עלולות לסכל את התכנון או לעכב בנייתן של אלפי יחידות דיור. על מנת לסייע בקידום תכנון מפורט החלה הרשות בשנת 2020 בביצוע אכיפה באותם מרחבים ופעלה בשטח כולל של 8 קמ"ר.

 

בשנת 2022 פעלה הרשות בשטח של 122 קמ"ר ב71- יישובים, ואותרו רק 166 התחלות בנייה משמעותיות, סה"כ 11 עבירות בנייה משמעותיות לכל 8 קמ"ר לעומת 126 עבירות בשנת 2020. בשנת 2023 פעלה הרשות בשטח של כ-160 קמ"ר ב-78 יישובים ואותרו 97 התחלות בנייה משמעותיות, סה"כ כ5- עבירות לכל 8 קמ"ר.

 

שמאות, החל מעמוד 56 בדו"ח: שווי השימושים האסורים למסחר נגדם פעלה הרשות בשנת 2023 הייתה נגד עסקים בשווי קרקע בסך של כ7- מיליארד ₪ לעומת כ 8.5 מיליארד ₪ בשנת 2022, נתון זה מצביע על הערך הכלכלי של העבירות.
 

עולם עבירות הבנייה מתנהל ברובו בתחום האפור ומייצר כלכלה שחורה שאינה מדווחת לרשויות המס, מיסוי מקרקעין, היטלי השבחה ועוד. שליטה בתופעה והעברת הפעילות לפסים נורמטיביים יסייעו בצמצום ההון שאינו מדווח ויגדילו את תשלום המס כחוק לקופת המדינה והרשויות המקומיות.

 

פעילות האכיפה בוועדות המקומיות, החל מעמוד 61 בדו"ח: פעילות הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה נתון מעודד שעולה מנתוני האכיפה של הוועדות המקומיות הוא כי חלקה של האכיפה בערוץ הפלילי ירד בשנת 2023 ל-46% וזאת לעומת 52% בשנת .2022 מגמה זו מצביעה על ההצלחה ליישם את עקרונות תיקון 116 גם בעבודת הוועדות המקומיות והטמעת החשיבות שבבחירת כלי האכיפה האפקטיבי יותר בהתאם לסוג העבירה.

 

העובדה שהשנה החולפת היתה שנת בחירות לרשויות המקומיות משתקפת בנתונים64%. מהתיקים נפתחו על פי תלונות לעומת 57% בשנת .2022 ככל שאחוז התיקים שנפתחים בעקבות תלונות גבוה יותר יש בכך כדי להצביע על היעדר אכיפה של עבירות שבליבת מדיניות האכיפה של הוועדות המקומיות ואכיפה מגיבה ולא יוזמת. מהנתונים של שנת 2023 עולה כי קיים פער משמעותי בין היקף האכיפה לנפש בוועדות הגדולות, מעל 150,000 תושבים, לבין כל שאר סוגי הוועדות. פער זה משקף את הקושי באכיפת דיני התכנון והבנייה על ידי וועדות מקומיות קטנות שבהן קיימת קרבה ותלות בין הדרג הנבחר לבין התושבים.

 

הוועדות המקומיות העצמאיות המשיכו את ורוב הוועדות לאכיפה המבוססת על הקנסות המנהליים אך המעבר טרם הושלם ורוב הוועדות העצמאיות ברובן לא ממצות את האפקטיביות הפוטנציאלית שבהליכי הקנסות המנהליים.

 

בכלל הוועדות המקומיות העצמאיות בישראל נמסרו 441 התראות לפני מסירת קנס מנהלי לעומת 418 התראות בשנת 2022, ו-139 הודעות קנס לעומת 231 הודעות קנס בשנת 2022. הוועדה המקומית ת"א-יפו לבדה מסרה 51% ממספר ההתראות הכולל ו-65% ממספר הקנסות הכולל. נתון זה מדאיג מפני שיש בו כדי להצביע על היעדר אכיפה בכלל הוועדות המקומיות העצמאיות באמצעות הכלי החשוב של קנסות מנהליים למעט הוועדה המקומית ת"א-יפו.

 

בתחום הצווים המנהליים, חלה עלייה של 28% במספר צווי ההריסה המנהליים שנחתמו על-ידי הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה לעומת שנת 2022, 3119 לעומת 2417. מדובר בנתון מעודד במיוחד על הרקע של שנת הבחירות ברשויות המקומיות שחלה השנה. בתחום ביצוע הצווים חלה בשנת 2023 ירידה של 11% לעומת שנת 2022 1143 לעומת 1294.

 

חלקה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ת"א יפו בביצוע צווים עומד על 46% מכלל הצווים שבוצעו על ידי הוועדות המקומיות בישראל. ביצוע הצווים מהווה את השלב האחרון והמשמעותי ביותר באכיפה ונראה כי יש ליחס ירידה משמעותית זו לעובדה שמדובר בשנת בחירות. על הרשות מוטלת החובה להמשיך ולהכשיר, להנחות ולסייע לוועדות המקומיות לממש את תפקידן באכיפת דיני התכנון והבנייה.